TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO
JURISDICCIONAL
008-2005-PI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO
DEL
TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadanos
(demandantes) c. Congreso de la
República (demandado)
Resolución
del 12 de agosto de 2005
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad
interpuesta por don Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadano contra la
Ley N.° 28175
Magistrados presentes:
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
EXP. N.°
008-2005-PI/TC
LIMA
JUAN JOSÉ GORRITI
Y OTROS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 12 días del mes de
agosto de 2005, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los
magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda, García Toma,
Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
I.
ASUNTO
Demanda de Inconstitucionalidad
interpuesta por don Juan José Gorriti y más de cinco mil ciudadanos, con firmas
debidamente comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones, contra diversos
artículos de la Ley N.° 28175, publicada el 19 de febrero de 2004 en el Diario
Oficial El Peruano y vigente desde el
1 de enero de 2005.
II.
DATOS GENERALES
Tipo de proceso :
Proceso de Inconstitucionalidad
Demandante : Juan José
Gorriti y más de cinco mil ciudadanos
Norma sometida a control :
Ley N.º 28175, Ley Marco del Empleo Público.
Normas
constitucionales
cuya
vulneración se alega : Artículos 26.°, 28.°, y 40.° de la
Constitución.
Petitorio : Se declare la
inconstitucionalidad de la Ley N.° 28175.
III.
NORMA CUESTIONADA
Artículos
impugandos de la Ley N.º 28175.
“Artículo
IV.- Principios
Son
principios que rigen el empleo público:
(...)
8.
Principios de Derecho Laboral.- (...) En la colisión entre principios laborales
que protegen intereses individuales y los que protegen intereses generales, se
debe procurar soluciones de consenso y equilibrio.
(...)
10.
Principio de provisión presupuestaria.- Todo acto relativo al empleo público
que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y
presupuestado.
Artículo
15.- Enumeración de derechos
El
empleado público, sin excluir otros que le otorgan la Constitución y las leyes,
tiene derecho a:
(...)
Artículo 16.-
Enumeración de obligaciones
(...)
d)
Percibir en contraprestación de sus servicios sólo lo determinado en el
contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo público; (...)
(...)
Artículo
22.- Término del empleo público
El
término del empleo se produce por:
(...)
c) Mutuo
disenso”.
IV.
ANTECEDENTES
1. Argumentos de la demanda.
Con fecha
3 de marzo de 2005, los demandantes interponen acción de inconstitucionalidad,
contra la Ley N.° 28175, por considerar que vulnera los artículos 26º, 28º y
40º de la Constitución.
Sustentan
su pretensión en los siguientes argumentos:
a) Que el artículo 15° de la
Ley Marco del Empleo Público omite incluir el derecho de los servidores
públicos a la carrera administrativa que la Constitución Política del Estado
garantiza en su artículo 40°. Estiman que por efecto de ello se eliminan una serie
de principios laborales que la Constitución ampara y que son recogidos en el
Decreto Legislativo N.° 276, tales como el de estabilidad, de garantía del
nivel establecido, de retribución justa y equitativa y su regulación por un
sistema único y homologado.
b) Que se vulnera el derecho
de sindicación garantizado en la Constitución, toda vez que la Ley N.° 28175 no
hace ninguna referencia a éste, propiciándose de este modo una discriminación
para los trabajadores públicos, ya que este derecho sí es reconocido para los
trabajadores de la actividad privada. Añaden que esta situación puede abrir
paso a la disolución de los sindicatos de las entidades del Sector Publico.
c) Que la Ley N.° 28175 viola
el derecho a la huelga porque el artículo 15° de dicha ley también lo omite.
Consideran que no basta que el artículo en mención enuncie que la enumeración
de derechos que hace se efectúa sin exclusión de otros que la Constitución y
las leyes otorgan, ya que, conforme al principio de legalidad, consagrado en el
numeral 1 del artículo IV del Título Preliminar de la referida ley, su
reconocimiento debe ser expreso.
d) Que el numeral 10 del
artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175 vulnera el derecho a la
negociación colectiva, por establecer que todo acto relativo al empleo público
que tenga incidencia presupuestaria debe encontrarse debidamente autorizado y
presupuestado. Manifiestan que esta disposición en la práctica hace imposible
la realización de las convenciones colectivas en el sector público vulnerando
de este modo la libertad sindical, puesto que la normatividad presupuestal no
contempla la participación de los trabajadores sindicalizados y, por tanto, no está
prevista la solución de pliegos de reclamos.
e) Que el inciso d) del
artículo 16 de la ley impugnada introduce la figura del contrato de trabajo,
propia de los trabajadores privados, para los empleados públicos, vulnerándose
con ello el derecho a la carrera administrativa, ya que el acceso a ella se
hace por concurso y al trabajador se le otorga un nombramiento, y no un
contrato de trabajo.
f) Que el
numeral 8, relativo a los principios de derecho laboral, del artículo IV del
Título Preliminar del la Ley N.° 28175, al establecer que en la colisión entre
principios laborales que protegen intereses individuales y los que protegen
intereses generales se debe procurar soluciones de consenso y equilibrio, viola
el principio de interpretación favorable al trabajador en caso de duda
insalvable sobre el sentido de una norma.
g) Que el inciso c) del
artículo 22.° de la Ley N.° 28175, al consagrar el mutuo disenso como causal de
terminación del empleo público, vulnera el principio constitucional del
carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución y la
ley, consagrado en el numeral 2 del artículo 26° de la Constitución.
2. Contestación de la demanda.
El Apoderado del Congreso de la
República contesta la demanda solicitando que se la declare infundada, alegando
que no contraviene la Constitución por el fondo ni por la forma.
Sustenta
su pretensión en los siguientes argumentos:
a) Que la
Ley Marco del Empleo Público no estipula normas relativas a los derechos
particulares de los servidores públicos, funcionarios públicos o empleados de
confianza, sino que establece una
regulación general referida al personal del empleo público que presta servicios
al Estado y enuncia normas específicas para la regulación de los derechos y
deberes de los servidores públicos comprendidos en la carrera administrativa y
los que corresponden a los funcionarios públicos y empleados de confianza.
b) Que los
demandantes incurren en un error al considerar que el artículo 15° de la Ley
N.° 28175 viola el artículo 40° de la Constitución relativa a la carrera
administrativa, porque dicha ley se refiere a los derechos del empleado público
con carácter general y no a los derechos de los servidores públicos en
particular, que son los comprendidos en la carrera administrativa conforme al
precepto constitucional anteriormente referido de la Constitución.
c) Que el
hecho de que la Ley Marco del Empleo Público no declare los derechos de
sindicación y huelga no quiere decir que los desconozca, ya que están
reconocidos por la Constitución, los Convenios Internacionales de Protección de
los Derechos Humanos y la Ley N.° 27556, que crea el Registro de Organizaciones
Sindicales de Servidores Públicos. Añade que la Ley del Empleo Público no viola
ningún principio de legalidad ni la Constitución porque se deja claro que el
carácter enunciativo de los derechos comprendidos en el artículo 15.° no
desconoce los derechos que la propia Constitución y otras leyes reconocen a los
empleados. Del mismo modo, precisa que en la expresión “leyes” también se
incluye a los tratados, como el Convenio 151 de la OIT.
d) Que la
previsión presupuestal consagrada en el numeral 10 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175,
no viola la libertad sindical ni el derecho a la sindicación, puesto que
este deriva del principio constitucional de legalidad presupuestaria y porque
con ella lo único que se pretende es que los gastos relativos al empleo público
deben estar autorizados y presupuestados.
e) Que el inciso d) del artículo 16° de la ley impugnada, referido al contrato de
trabajo para los empleados públicos, solo es de aplicación a los empleados
públicos sujetos a modalidad de empleo temporal y a los cargos de confianza.
f)
Que el numeral 8 del
artículo IV del Título Preliminar de la ley cuestionada, manifiesta que dicha
norma no se refiere al principio in dubio
pro operario, sino al tema de los límites de los derechos fundamentales.
Añade que gran parte de la Administración Pública está dedicada a la prestación
de los servicios públicos que requieren continuidad, estabilidad y forman parte
de los intereses generales que deben sobreponerse o primar sobre intereses
individuales o colectivos.
g) Que la
incorporación del mutuo disenso como causal de extinción del empleo público a
que se refiere el artículo 22.° de la Ley impugnada no es aplicable a los
servidores públicos sujetos al régimen de carrera administrativa, sino a los
funcionarios sujetos a contrato temporal o a los empleados de confianza.
h) Que la
Ley N.° 28175 no está vigente porque no se han aprobado hasta la fecha los
proyectos de ley remitidos por el Poder Ejecutivo que la desarrollan y
otorgarían contenido al nuevo régimen de carrera que se propone.
V.
MATERIAS
CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
a) Consideraciones
sobre la vigencia y la denominación de la ley impugnada.
a.1) El artículo 109.° de la Constitución y la
vigencia de la Ley N.° 28175.
a.2) La Ley y su denominación en el marco de la
Constitución y la Ley N.° 26889.
b) La
función pública conforme a la Constitución.
b.1.) Titulares de la función pública.
b.2) Finalidad esencial de la función pública al servicio de la Nación
conforme a la Constitución y confianza de los ciudadanos.
c) Régimen Constitucional del Trabajo.
c.1.) Algunos consideraciones
liminares sobre de la noción trabajo.
c.2.)
Estado y trabajo.
c.3.) Los
principios laborales constitucionales.
c.3.1.) Indubio pro operario.
c.3.2.)
La igualdad de oportunidades.
c.3.3.)
Referencia a la regla de no discriminación en materia laboral.
c.3.4.)
La irrenunciabilidad de derechos.
c.4.) Los derechos colectivos de los
trabajadores según la Constitución.
c.4.1.) La libertad
sindical.
c.4.2.) Los alcances de
la libertad sindical.
c.4.3.) La Constitución y
los sindicatos.
c.4.4.)
El convenio colectivo.
c.4.4.1.)
Los elementos del convenio colectivo.
c.4.4.2.)
Las características del convenio colectivo.
c.4.4.3.)
Tipología del convenio colectivo.
c.4.4.4.)
El carácter y alcance del convenio colectivo.
c.4.4.5.) El caso del convenio
colectivo articulado (rama de actividad).
c.4.5.) La intervención de
terceros en la solución de los conflictos laborales.
c.4.6.)
La huelga.
c.4.6.1.)
La titularidad del derecho de huelga.
c.4.6.2.) Las limitaciones del
ejercicio del derecho de huelga.
d) Evaluación
de la constitucionalidad de los artículos impugnados.
d.1) La carrera
administrativa como bien jurídico constitucional.
d.2) Derechos de sindicación,
huelga y negociación colectiva de los servidores públicos conforme a la
Constitución.
d.3) Cuestiones relativas a la
relación laboral de los empleados públicos en el marco de la Constitución.
VI.
FUNDAMENTOS
1. La
materia regulada por la ley se refiere al empleo público, elemento fundamental
para el adecuado funcionamiento del Estado. Respecto al empleo público en el
Perú, el Informe Final de la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la
Situación del Personal de la Administración Pública Central (creada por Decreto
Supremo N.° 004-2001-TR) presentado el 15 de julio de 2001, constató que existe
un verdadero caos en la Administración Pública, reflejado en la existencia de
múltiples organismos y sistemas de pagos al personal; una dispersión de
conceptos remunerados y no remunerados; y una gran variedad de montos. Del
mismo modo, de la revisión de los cuadros estadísticos del mismo informe, este Tribunal
comprueba la inequidad existente en las remuneraciones de los servidores del
Estado en sus diversas jerarquías y de instituciones públicas frente a otras.
2. Asimismo,
la subsistencia de diferentes regímenes legales de contratación del empleado
público ha generado la cantidad de 60,000 trabajadores públicos administrativos
que se desempeñan en la modalidad de servicios no personales, con contratos que
vencen cada dos o tres meses, sin seguridad social, ni CTS, ni vacaciones,
situación que no puede ser tolerable
en un Estado Democrático y Social de Derecho. (Véase Verdades y Mitos,
La Reforma del Empleo Público, Encarte de Derecho, El Peruano, 10 de mayo de 2005).
En tal sentido, la síntesis del
Acuerdo Nacional de fecha 19 de abril de 2004, expresa en su punto 17 como una
de las medidas de corto plazo a implementarse hasta el año 2006, que se debe
establecer un sistema adecuado de la carrera pública y realizar un censo
integral de todos los funcionarios que reciben pago por parte del Estado.
Asimismo, en el Compromiso Político, Social y Económico de Corto Plazo del
Acuerdo Nacional del 19 de abril de 2004, se dispone en el numeral 114 plantear
un nuevo sistema de remuneraciones en el sector público.
Por las
consideraciones precedentes, el Tribunal Constitucional reconoce que le
corresponde al Congreso de la República la tarea de revertir la situación
descrita con carácter prioritario y urgente, a fin de iniciar la uniformidad,
equidad y modernización del empleo público, sin lo cual no puede haber un
adecuado funcionamiento de la Administración Pública. Establecidas estas
premisas, procederemos a evaluar la constitucionalidad de las normas
cuestionadas.
a) Consideraciones sobre la vigencia y la denominación
de la ley impugnada
a.1) El artículo 109.° de la Constitución y la
vigencia de la Ley N.° 28175
3. El
Apoderado del Congreso de la República alega que la Ley N.° 28175, publicada el
19 de febrero de 2004, no estaría vigente. Afirma que si bien la primera
disposición transitoria, complementaria y final de la ley dispuso que ésta
entraría en vigencia el 1 de enero de 2005, mediante su segunda disposición
transitoria se estableció que el Poder Ejecutivo, en el plazo de 120 días,
contados a partir de la publicación de la ley, remitiría al Congreso de la
República las propuestas legislativas sobre:
-
Ley de la carrera del servidor público.
-
Ley de los funcionarios públicos y empleados de confianza.
-
Ley del sistema de remuneraciones de empleo público.
-
Ley de gestión del empleo público.
-
Ley de incompatibilidades y responsabilidades.
Consecuentemente y efectuando una interpretación
sistemática de ambas disposiciones, resultaría lógico afirmar “(...) que la
intención del legislador al promulgar la Ley Marco del Empleo Público, Ley N.°
28175 y postergar su vigencia al año 2005, le otorgaba un plazo prudencial al
Congreso de la República para la aprobación de las cinco normas que la
desarrollan y así permitir la entrada en vigencia de la Ley Marco en forma
integral con los proyectos que
la desarrollan, al no haberse dado este supuesto, y no estando
aprobadas las leyes que la desarrollan, no es posible dar cumplimiento a lo
dispuesto en su primera disposición complementaria”.
4. El Tribunal Constitucional no
comparte la tesis del Apoderado del Congreso. El artículo 109° de la
Constitución dispone que la ley es obligatoria desde el día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial, salvo disposición contraria de la misma ley
que posterga su vigencia en todo o en parte.
La primera disposición transitoria,
complementaria y final de la Ley N.° 28175 estableció que ella entraba en
vigencia el 1 de enero de 2005, con excepción de lo dispuesto en el segundo
párrafo del artículo 3°, referido a la percepción de dietas, que entraría en
vigencia a los treinta (30) días de la publicación de dicha Ley, 19 de febrero
de 2004, y la prescripción de que la segunda y cuarta disposiciones
transitorias entrarán en vigencia al día siguiente de la publicación de la Ley.
Como puede observarse, estas últimas disposiciones de la Ley entraron en
vigencia antes del 1 de enero de 2005.
5. Con relación a las demás disposiciones de la Ley
N.° 28175, éstas entraron en vigencia el 1 de enero de 2005, fecha a partir de
la cual empezó a ser aplicada por diversas entidades del Estado.
En efecto, la Directiva N.º
006-2005-EF/76.01, de Ejecución del Presupuesto de las Entidades de Tratamiento
Empresarial para el Año Fiscal 2005, del 3 de febrero de 2005, establece en su
artículo 40°, aplicando el segundo párrafo del artículo 3° de la Ley N.° 28175,
que “Las personas al servicio del Estado y que en representación del mismo
formen parte de Directorios, no podrán percibir dietas en más de una (1)
entidad, en concordancia con el artículo 3 de la Ley N.º 28175 - Ley Marco del
Empleo Público”.
Del mismo
modo, la quinta disposición transitoria de la Ley N.º 28562, Ley que autoriza
el Crédito Suplementario en el Presupuesto del Sector Público para el Año
Fiscal 2005, publicada el 30 de junio de 2005, exceptuó a determinadas entidades
del Estado por cinco días calendario de lo dispuesto en el artículo 5.° de la
Ley N.° 28175, Ley Marco del Empleo Público.
6. El Apoderado del Congreso también
sostiene que: “(...) el Poder Ejecutivo a manifestado públicamente a través de
un comunicado difundido por la Presidencia del Consejo de Ministros, publicado
el 17 de enero de 2005 en el Diario Oficial El Peruano, que la ley marco del
empleo público requiere para su aplicación que previamente entren en vigencia
sus leyes complementarias”.
Al
respecto, cabe señalar que dicho comunicado corresponde a la Secretaría de
Gestión Pública de la
PCM y en
él se consigna
que “Las normas
contenidas en la LMEP referidas a
la instalación del Consejo Superior del Empleo Público – COSEP, la
clasificación del empleo público en nuevos grupos ocupacionales, la adecuación
de los regímenes existentes en la administración pública, entre otras, para
comenzar su aplicación, requieren que previamente entren en vigencia las
cinco leyes complementarias a que se refiere la segunda disposición
transitoria, complementaria y final”.
Como
puede apreciarse, dicho comunicado no afirma que la ley no esté vigente sino
que se refiere a que específicas disposiciones de la ley, y no todas, para ser
aplicadas e implementadas, requieren de leyes complementarias.
7. Por tanto, este Tribunal Constitucional considera
pertinente precisar que la Ley N.° 28175 está vigente desde el 1 de enero de
2005, conforme al artículo 109.° de la Constitución, y que en el caso de
algunas disposiciones específicas, para ser aplicadas en su integridad,
requieren de otras leyes, cuestión distinta a la vigencia de la ley.
a.2) La ley y su denominación en el marco de la Constitución y la Ley
N.° 26889
8. Otro aspecto que debe tratarse es el de la denominación de la ley
cuestionada. Al respecto, el artículo 51° de la Constitución consagra el
principio de jerarquía normativa y supremacía normativa de la Constitución, y
dispone que la Constitución prevalece sobre toda norma legal y la ley sobre las
normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. Del mismo modo, el inciso 4°
del artículo 200° de la Constitución establece las normas que, en el sistema de
fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: las leyes, decretos
legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas
regionales de carácter general y ordenanzas.
Consecuentemente,
de las normas precitadas se colige que, en nuestro ordenamiento jurídico, el
primer rango normativo corresponde a la Constitución y el segundo a la ley y a
las normas con rango de ley, configurándose en este segundo nivel una
diversidad de fuentes normativas del mismo rango pero que, conforme a la
Constitución, varían en su denominación, producción normativa y en la materia
que regulan. Sin ánimo exhaustivo, tal es el caso de la Ley Orgánica que,
conforme al artículo 106° de la Constitución, tiene un procedimiento especial
de votación y regula determinadas materias, o el del Decreto de Urgencia que
regula materia determinada (inciso 18 del artículo 118.° de la Constitución).
9.
Con relación a la fuente
normativa denominada ley, en sentido material, deben tenerse presentes dos
puntos. En primer
lugar, su expedición corresponde al Congreso de la
República conforme al
inciso 1 del artículo 102° de la Constitución, que establece que es
atribución del Congreso dar leyes. Atribución que descansa en los principios de
soberanía política, consagrado en el artículo 45° de la Constitución, que
establece que el Poder emana del
pueblo, y en el principio representativo reconocido en el artículo 43°
de la Constitución. Y en segundo lugar, que para la Constitución la fuente
normativa denominada ley comprende a las leyes ordinarias, las leyes orgánicas,
las leyes de desarrollo constitucional y las que tienen una denominación asignada
directamente por la Constitución y cuyas diferencias no radican en su jerarquía
ni en el órgano que las expide, sino en su procedimiento de aprobación y en las
materias que regulan.
En efecto, en muchas disposiciones del texto constitucional se hace
referencia a la ley con carácter general y en otras se especifica una
denominación particular relativa a la materia a regular, por ejemplo la ley de
presupuesto, la ley de endeudamiento y de equilibrio financiero (artículo 78.°
de la Constitución) y la ley autoritativa para el caso de la delegación de
facultades.
Igualmente, debe incluirse a las denominadas leyes orgánicas sujetas a
los requisitos materiales y formales establecidos por el artículo 106° de la
Constitución. En el caso de las denominadas leyes de desarrollo constitucional,
este Colegiado ha afirmado que “Con la expresión ‘Ley de desarrollo
constitucional’, la Octava Disposición Final y Transitoria de la Constitución
no ha creado una categoría normativa especial entre las fuentes que tienen el
rango de la ley. Tal expresión no alude a una categoría unitaria de fuentes,
sino a una diversidad de ellas, que tienen como elemento común constituir un
desarrollo de las materias previstas en diversos preceptos constitucionales,
cuya reglamentación la Norma Suprema ha encargado al legislador. Forman parte
de su contenido “natural” las denominadas leyes orgánicas, en tanto que
mediante ellas se regula la estructura y funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitución, y de otras materias cuya regulación por
ley orgánica está establecida en la Constitución; así como las leyes ordinarias
como las que demandan los artículos 7° y 27° de la Constitución, por poner dos
ejemplos, a las que se les ha encomendado la tarea de precisar los alcances de
determinados derechos o instituciones constitucionalmente previstas”. (Caso
sesenta y cuatro Congresistas de la República contra los artículos 1°, 2° 3°, y
la Primera y Segunda Disposición Final y Transitoria de la Ley N.° 26285, Exp.
N.° 005-2003-AI/TC, mutatis mutandis,
fundamento 38).
Basándose en las consideraciones precedentes, el Tribunal Constitucional
concluye en que la característica principal de la fuente normativa denominada
ley, constitucionalmente hablando, con sus variantes mencionadas, radica en que
es expedida por el Congreso de la República conforme a las normas que
establece para su producción jurídica (Capítulo II del Título IV de la
Constitución, relativo a la función legislativa).
10. Este Colegiado estima también que el Congreso de la República, al
detentar la competencia exclusiva en la producción de la fuente normativa de
ley, goza de la autonomía inherente, en el marco de la Constitución, del
Reglamento del Congreso y de las leyes, para precisar la denominación de las
leyes que expide; así por ejemplo, el caso de la Ley N.° 28175, que fue
denominada Ley Marco del Empleo Público, hoy cuestionada por los demandantes.
La facultad de otorgar una denominación ha sido desarrollada por la Ley
N.° 26889, Ley Marco para la producción y sistematización legislativa, cuyo
artículo 3.° dispone que: “La Ley debe tener una denominación oficial que
exprese su alcance integral. La denominación forma parte del texto oficial de
la Ley y corresponde al Congreso de la República asignársela, salvo en los
casos de Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia, en los cuales es el
Poder Ejecutivo quien asigna la denominación”. En ese sentido, el Congreso de
la República e incluso el Poder Ejecutivo, en el caso de Decretos Legislativos,
son competentes para asignar determinadas denominaciones cuando se trata de
leyes que regulan aspectos generales sobre una materia a fin de sintetizar su
alcance integral, empleando para ello las denominaciones de Ley de Bases, Ley
Marco y Ley General, según corresponda, pero que, en definitiva, constituyen la
fuente normativa de ley expedida por el Congreso de la República. Tal es el
caso de las siguientes denominaciones de la ley, que, entre las principales,
forman parte de nuestro ordenamiento constitucional:
Ley de Bases
-
Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneración del Sector Público, Decreto Legislativo N.°
276 (24/03/84).
-
Ley de Bases de la
Descentralización, Ley N.° 27783 (20/07/02).
Ley Marco
-
Ley Marco del Crecimiento
de la Inversión Privada, Decreto Legislativo N.° 757 (13/11/91).
- Ley Marco
del Sistema Tributario Nacional, Decreto Legislativo N.º 771 (31/12/93).
- Ley Marco
de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos
Ley N.º 27332 (29/07/00).
- Ley Marco
del Presupuesto Participativo, Ley N.º 28056 (08/08/03).
- Ley Marco
para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley N.º 28298 (22/07/04).
Ley General
- Ley
General de Comunidades Campesinas, Ley N.° 24656 (14/04/87).
- Ley
General de Arbitraje, Ley N.° 26572 (05/01/96).
- Ley
General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la
Superintendencia de Banca y Seguros, Ley N.º 26702 (09/12/96).
- Ley
General de Sociedades, Ley N.º 26887 (09/12/97).
- Ley
General de Transporte y Tránsito Terrestre, Ley N.º 27181 (08/10/99).
- Ley
General de Residuos Sólidos, Ley N.º 27314 (21/07/2000).
- Ley General
de Inspección del Trabajo y Defensa del Trabajador, Decreto Legislativo N.º 910
(17/03/01).
- Ley
General de Educación, Ley N.° 28044 (29/07/03).
Por tanto, la Ley N.° 28175, Ley
Marco del Empleo Público, ha sido denominada dentro de la competencia que le
corresponde al Congreso de la República para ello.
b) La función pública conforme a la Constitución
11. Ingresando
al análisis de fondo, es preciso referirse al capítulo IV del Título I de la Constitución, que regula la función pública.
En tal sentido, en el presente proceso de
inconstitucionalidad este Tribunal Constitucional se pronunciará sobre el
modelo de función pública que diseña nuestra Constitución en una sociedad
democrática, toda vez que dicho articulado es obligatorio y
vincula a todos aquellos que ejercen función pública, además que se tendrá
también como parámetro para evaluar la constitucionalidad de la ley
cuestionada.
El
artículo 43.° de la Constitución define al Estado como una República
Democrática. Del mismo modo, conforme al artículo 45°, el poder del Estado
emana del pueblo y el gobierno de la República del Perú es representativo y se
organiza según el principio de separación de poderes (artículo 43.° de la
Constitución). Asimismo, el artículo 169.° de la Constitución dispone que las
Fuerzas Armadas y la Policía Nacional están subordinadas al poder
constitucional. Por tanto, de las disposiciones constitucionales citadas se
deriva el principio democrático que configura la convivencia de los ciudadanos
del Perú, ya sean civiles, militares o policías, conforme al artículo 34.° de
la Constitución.
b.1.)
Titulares de la función pública
12. A tenor
del artículo 39.° de la Constitución,
los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. El
Presidente de la República tiene la más alta jerarquía y, en
ese orden, los
representantes al Congreso,
ministros de Estado, miembros del
Tribunal Constitucional y del
Consejo Nacional de la Magistratura, los Magistrados Supremos, el Fiscal de la
Nación y el Defensor del Pueblo, en igual categoría; y los representantes de
organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley.
Con relación a esta norma debemos
recordar que, conforme a los artículos 161.° y 201° de la Constitución, el
Defensor del Pueblo y los Magistrados del Tribunal Constitucional gozan de la
misma inmunidad y de las mismas prerrogativas laborales y funcionales que los Congresistas (Caso Jorge Power
Manchego Muñoz, en representación de 5,000 ciudadanos, contra diversos artículos
de la Ley N.° 28212, Exp. N.° 0038-2004-AI/TC, fundamento 15).
Consecuentemente, estos altos
funcionarios y autoridades del Estado, así como los funcionarios que desempeñan
cargos políticos o de confianza y los servidores públicos sujetos a la carrera
administrativa, a que se refiere el artículo 40.° de la Constitución, están al
servicio de la Nación.
13. Del mismo
modo, como ya se expuso, el artículo 39.° de la Constitución dispone que el
Presidente de la República tiene la más alta jerarquía en el servicio de la
Nación. Por su parte los artículos 137.° y 118.° inciso 14.° de la misma Norma
Suprema establecen que el Presidente de la República es el Jefe Supremo de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional y que organiza, distribuye y dispone
el empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Entonces, si al
Presidente de la República le corresponde la más alta jerarquía en el servicio
de la Nación, es claro que sus subordinados también sirven a la Nación. Pero no
sólo los artículos constitucionales citados permiten interpretar que la
Constitución reconoce a los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional como servidores de la Nación en el desempeño de la función pública que
la Constitución y las leyes les asignan, sino también los artículos 169° y 171°
de la Constitución, cuando disponen que las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional no son deliberantes, que están subordinadas al Poder Constitucional y
que participan en el desarrollo económico y social del país.
Por tanto, para la Constitución
la función pública que, por tal, se encuentra al servicio de la Nación, la
ejercen dos grandes grupos de servidores estatales, a saber: los servidores
civiles y los servidores que cumplen función militar y policial. En relación a estas
últimas, conforme a las normas constitucionales, a los fundamentos precedentes
y al principio democrático, ejercen sus funciones bajo la supremacía del poder
democrático, civil y constitucional.
b.2.)
Finalidad esencial de la función pública al servicio de la Nación conforme a la
Constitución y confianza de los ciudadanos
14. Los
servidores del Estado, sean civiles, militares o policías, están obligados,
conforme el artículo 44.º de la Constitución, por los deberes primordiales de
defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos
humanos, proteger a la población de las amenazas contra su seguridad y promover
el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo
integral y equilibrado de la Nación.
En suma, de las normas citadas se
concluye que la finalidad esencial del servicio a la Nación radica en prestar
los servicios públicos a los destinatarios de tales deberes, es decir a los
ciudadanos, con sujeción a la
primacía de la Constitución, los derechos fundamentales, el principio
democrático, los valores derivados de la Constitución y al poder democrático y
civil en el ejercicio de la función pública.
15. Los
artículos 40.° y 41.° de la Constitución establecen una serie de normas
relativas a la publicidad de los ingresos que perciben los servidores del
Estado, sean civiles, militares o policías. El segundo párrafo del artículo
40.° precisa que es obligatoria la publicación periódica en el diario oficial
de los ingresos que, por todo concepto, perciben los altos funcionarios y otros
servidores públicos que señala la ley, en razón de sus cargos.
Por su parte, el artículo 41.°
establece que los funcionarios y servidores públicos que señala la ley o que
administran o manejan fondos del Estado o de organismos sostenidos por éste,
deben hacer declaración jurada de bienes y rentas al tomar posesión de sus
cargos, durante su ejercicio y al cesar en los mismos. La respectiva publicación
se realiza en el diario oficial en la forma y condiciones que señala la ley.
El precitado artículo 41.º de la
Constitución señala algunas normas relativas al control frente al
enriquecimiento ilícito, como por ejemplo que, cuando se presume éste, el
Fiscal de la Nación, por denuncia de terceros o de oficio, formula cargos ante
el Poder Judicial; asimismo, la ley establece la responsabilidad de los
funcionarios y servidores públicos, así como el plazo de su inhabilitación para
la función pública; y que el plazo de prescripción se duplica en caso de
delitos cometidos contra el patrimonio del Estado.
16. Las
normas constitucionales citadas se justifican en la medida que la Constitución
pretende prevenir y sancionar el mal uso de los recursos públicos, por ser un
hecho que socava la confianza ciudadana en los servidores de la Nación.
En efecto, siguiendo al
Tribunal Europeo de Derechos
Humanos, este Colegiado ya se refirió a la independencia judicial como elemento
necesario para inspirar la confianza ciudadana en los tribunales (Caso Poder
Judicial contra el Poder Ejecutivo, Exp. N.° 0004-2004-CC, fundamento 33).
En esta oportunidad, siguiendo al
mismo alto Tribunal Europeo de los Derechos Humanos (Caso Ahmed y otros vs. El
Reino Unido, Sentencia del 2 de setiembre de 1998, mutatis mutandis,
fundamento 53), el Tribunal Constitucional del Perú considera como uno de los
elementos esenciales de nuestro modelo de Estado Social y Democrático de
Derecho la obligación de todos los servidores de la Nación, independientemente
de su jerarquía y la función pública que cumplan en los ámbitos civil, militar
y policial, de que ejerzan dicha función con probidad, honestidad y austeridad
en el manejo de los recursos públicos, necesarias para generar la confianza
ciudadana en los servidores de la Nación a través de la cual el modelo
democrático establecido por la Constitución se legitima.
c)
Régimen constitucional del trabajo
17. Del mismo modo y dada su
vinculación con la materia evaluada, es necesario desarrollar el marco
constitucional del régimen del trabajo, toda vez que sus normas, con las
particularidades y excepciones que ella misma prevé, se aplican tanto al
régimen público como al privado de trabajo y nos servirán conjuntamente con el
marco constitucional de la función pública, para el análisis de la
constitucionalidad de los artículos impugnados.
c.1.)
Algunas consideraciones liminares sobre la noción trabajo
18. Al trabajo puede definírsele como la aplicación o
ejercicio de las fuerzas humanas, en su plexo espiritual y material, para la
producción de algo útil. En ese contexto, implica la acción del hombre, con
todas sus facultades morales, intelectuales y físicas, en aras de producir un
bien, generar un servicio, etc.
El trabajo se identifica inseparablemente con la
persona misma. En toda actividad laboral queda algo de su ejecutor: el hombre.
A través del trabajo se presenta siempre la impronta del ser humano; o sea, una
huella, marca o sello que caracteriza su plasmación. El Papa Juan Pablo II [Encíclica
laborem exercens. Lima. Salesiana, S/F] señala que:
“El
trabajo es un bien del hombre, es un bien de la humanidad, porque mediante éste
no sólo se transforma la naturaleza adaptándola a las propias necesidades, sino
que se realiza a sí mismo como hombre; es más, en un cierto sentido se hace más
hombre”.
Asimismo,
como lo enfatiza el Papa León XIII [Encíclica
rerum novarum. Lima: Paulinas, 1966] el trabajo tiene el doble signo de lo personal y necesario. Es personal, porque
la fuerza con
que se trabaja es inherente a la persona y
enteramente propia de aquel que con ella labora. Es necesario, porque del fruto
de su trabajo el hombre se sirve para sustentar su vida, lo cual es un deber
imprescindible impuesto por la misma naturaleza.
Es evidente que la verdadera dignidad del
trabajador radica en su condición de sujeto y autor y, por consiguiente,
verdadero fin de todo proceso productivo. La importancia del trabajo descansa
en tres aspectos sustantivos:
-
Esencialidad del acto humano, destinado al mantenimiento y desarrollo de
la existencia y coexistencia sociales.
-
Vocación y exigencia de la naturaleza humana. El trabajo es sinónimo y
expresión de vida.
-
Carácter social de la función, ya que sólo es posible laborar
verdaderamente a través de la colaboración directa o indirecta de otro ser
humano, o sea, trabajando con y para los otros.
c.2.)
Estado y trabajo
19. De
conformidad con lo que dispone el artículo 23.° de la Constitución, el Estado
asume las siguientes responsabilidades con relación al trabajo:
- Promover
condiciones para el progreso social y económico. Para tal efecto, tiene la
obligación de establecer políticas de fomento del empleo productivo y de
educación para el trabajo.
-
Asegurar que ninguna relación laboral limite el ejercicio de los
derechos constitucionales ni desconozca o rebaje la dignidad del trabajador.
-
Asegurar que a ningún trabajador se le obligue a prestar servicios sin
retribución compensatoria o sin su libre consentimiento.
-
Proteger especialmente la actividad laboral de la madre, el menor de
edad y el impedido.
c.3.) Los
principios laborales constitucionales
20. Denomínase
como tales a aquellas reglas rectoras que informan la elaboración de las normas
de carácter laboral, amén de servir de fuente de inspiración directa o
indirecta en la solución de conflictos, sea mediante la interpretación,
aplicación o integración normativas.
La relación
laboral se caracteriza
en sí misma por la desigualdad, lo que hace que el
empleador devenga en la parte “fuerte” e “imponente” y el trabajador en la
parte “débil” e “impotente”.
Mario
Pasco Cosmópolis [El principio protector en el proceso laboral. En: Revista
de Iure N.º 1. Editada por los alumnos de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Lima, 1999, p. 77] reconoce dicha situación
asimétrica, entre otros, en los campos jurídico y económico.
En
efecto, en el campo jurídico sustancial el rasgo más característico de la
relación de trabajo es la subordinación y
los deberes imputables al trabajador; y en el campo jurídico procesal se constata la capacidad
intimidatoria que se puede crear para impedir los reclamos en vía litigiosa y
la extensión de la posición predominante en materia de prueba. Asimismo, en el campo económico, la nota más
específica es que frente a la propiedad del medio de producción, el trabajador
sólo puede exponer su fuerza de trabajo.
Para hacer frente a ello se
afirman los principios protectores o de igualación compensatoria, por el cual,
reconociéndose la existencia asimétrica de la relación laboral, se promueve por
la vía constitucional y legal la búsqueda de un equilibrio entre los sujetos de
la misma. Al respecto, el artículo 26.° de la Constitución expresa una
pluralidad de principios de dicha naturaleza; a saber:
c.3.1. Indubio pro operario
21. Hace
referencia a la traslación de la vieja regla del derecho romano indubio pro reo. Nuestra Constitución exige la interpretación
favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una
norma, vale decir que se acredite que a pesar de los aportes de las fuentes de
interpretación, la norma deviene indubitablemente en un contenido incierto e
indeterminado.
La noción
de duda insalvable debe ser entendida como aquella que no puede ser resuelta
por medio de la técnica hermenéutica.
El principio indubio
pro operario será aplicable cuando exista un problema de asignación de
significado de los alcances y contenido de una norma. Ergo,
nace de un conflicto de interpretación, mas no de integración normativa. La
noción de “norma” abarca a la misma Constitución, los tratados, leyes, los
reglamentos, los convenios colectivos de trabajo, los contratos de trabajo,
etc.
Pasco Cosmopolis precisa que la
aplicación de este principio debe ajustarse a los siguientes dos requisitos:
-
Existencia de una duda insalvable o inexpugnable.
-
Respeto a la ratio juris de la
norma objeto de interpretación (para tal efecto, el aplicador del derecho
deberá asignarle un sentido concordante y compatible con la razón de ésta).
El Tribunal Constitucional considera que la
aplicación del referido principio está sujeta a las cuatro consideraciones
siguientes:
-
Existencia de una norma jurídica que, como consecuencia del proceso de
interpretación, ofrece varios sentidos.
-
Imposibilidad lógico-axiológica de dirimir esta duda mediante la
utilización de cualquier método de interpretación admitido como válido por el
ordenamiento nacional.
-
Obligación de adoptar como sentido normativo a aquél que ofrece mayores
beneficios al trabajador.
-
Imposibilidad del operador de integrar la norma, ya que el principio no
se refiere a suplir la voluntad de éste, sino a adjudicarle el sentido más
favorable al trabajador.
c.3.2.)
La igualdad de oportunidades
22. Hace
referencia a la regla de no discriminación en materia laboral. En puridad,
plantea la plasmación de la isonomia en el trato previsto implícitamente en el
inciso 2) del artículo 2º de la Constitución; el cual específicamente hace
referencia a la igualdad ante la ley.
c.3.3.)
Referencia a la regla de no discriminación en materia laboral
23. Esta
regla de igualdad asegura, en lo relativo a los derechos laborales, la igualdad
de oportunidades de acceso al empleo.
Tal como
se ha precisado anteriormente, la isonomia entre las personas se manifiesta en
dos planos: La igualdad ante la ley
y la igualdad de trato (en este
caso aplicable al ámbito de las actividades laborales).
La
igualdad ante la ley obliga a que el Estado asuma una determinada conducta al
momento de legislar o de impartir justicia.
Al respecto, el artículo 103° de
la Constitución compromete al Estado a no dictar leyes por razón de las
personas, sino por la naturaleza de las cosas. El artículo 22º de la Ley
Orgánica del Poder Judicial exige a dicho ente no apartarse de sus precedentes
judiciales, salvo que
existan razones justificadas para ello; y el artículo VII del
Título
Preliminar del Código Procesal
Constitucional, prescribe que el Tribunal Constitucional sólo podrá apartarse
de sus precedentes vinculantes cuando exprese los fundamentos de hecho y
derecho que sustenten la sentencia y las razones del apartamiento del
precedente jurisprudencial.
La
igualdad de oportunidades –en estricto, igualdad de trato– obliga a que la
conducta ya sea del Estado o los particulares, en relación a las actividades
laborales, no genere una diferenciación no razonable y, por ende, arbitraria.
En ese
sentido, la discriminación en materia laboral aparece cuando se afecta al
trabajador en sus características innatas como ser humano (lo propio y
privativo de la especie), o cuando se vulnera la claúsula de no discriminación
prevista por la Constitución.
Miguel
Rodríguez Piñeiro y Mejía Fernández López [Igualdad
y discriminación. Madrid, Tecnos, 1986, p. 47) exponen que para establecer si una conducta
en una empresa es discriminatoria o una diferenciación es razonable, es
necesario precisar cuándo dos situaciones reales son equiparables y cuándo sus
similitudes predominan sobre sus diferencias.
La
discriminación en materia laboral, strictu
sensu, se acredita por los dos tipos de acciones siguientes:
Por
acción directa: la conducta del empleador forja una distinción basada en una
razón inconstitucional. En esta hipótesis, la intervención y el efecto
perseguibles se fundamentan en un juicio
y una decisión carente de razonabilidad y proporcionalidad.
Tal el
caso de la negación de acceso al empleo derivada de la opción política o sexual
del postulante, por la concesión de mayores beneficios a unos trabajadores
sobre otros, por su mera condición de no afiliados a una organización sindical,
el despido por el solo hecho del ejercicio de las actividades sindicales, etc.
Por
acción indirecta: la conducta del empleador forja una distinción basada en una
discrecionalidad antojadiza y veleidosa revestida con la apariencia de “lo
constitucional”, cuya intención y efecto perseguible, empero, son intrínsecamente
discriminatorios para uno o más trabajadores.
Tal el
caso, por ejemplo, de las reglas de evaluación laboral sobre la base de
exigencia de conocimientos no vinculados con la actividad laboral del o los
trabajadores.
Dichas
acciones, proscritas por la Constitución, pueden darse en las condiciones
o circunstancias siguientes:
- Acto de diferenciación arbitraria al momento
de postular a un empleo.
- Acto de diferenciación arbitraria durante la
relación laboral (formación y capacitación laboral, promociones, otorgamiento
de beneficios, etc.).
Mediante
la Ley N.º 26772, modificada por la Ley N.º 27270, se regulan los actos de
discriminación, tanto en el acceso al empleo como en el trato dentro de una
relación laboral.
En ese
contexto, se proscribe la utilización de criterios de selección que carezcan de
una justificación objetiva y razonable; la adhesión a criterios de selección
simultáneamente distintos, cuando las situaciones de postulación son idénticas;
amén de tratos diferenciados basado en motivos de raza, sexo, religión,
opinión, origen social, etc.
c.3.4.) La irrenunciabilidad de derechos
24. Hace
referencia a la regla de no revocabilidad e irrenunciabilidad de los
derechos reconocidos al trabajador por
la Constitución y la ley. Al respecto, es preciso considerar que también tienen
la condición de irrenunciables los derechos reconocidos por los tratados de
Derechos Humanos, toda vez que estos constituyen el estándar mínimo de derechos
que los Estados se obligan a garantizar a sus ciudadanos [Remotti Carbonell,
José Carlos: La Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Estructura, funcionamiento y jurisprudencia, Barcelona,
Instituto Europeo de Derecho, 2003, p. 18].
En ese
sentido, de conformidad con lo establecido en el artículo V del Título
Preliminar del Código Civil, la renuncia a dichos derechos sería nula y sin
efecto legal alguno.
Así,
conforme se desprende de lo previsto en el inciso 2) del artículo 26.º de la
Constitución, la irrenunciabilidad sólo alcanza a aquellos “(...) derechos
reconocidos por la Constitución y la ley”.
No cubre,
pues, a aquellos provenientes de la convención colectiva de trabajo o la
costumbre.
Por
otro lado, debe
precisarse que un derecho de
naturaleza laboral puede provenir de una norma
dispositiva o taxativa. En ese contexto, la irrenunciabilidad es sólo
operativa en el caso de la segunda.
La norma
dispositiva es aquella que opera sólo cuando no existe manifestación de
voluntad o cuando ésta se expresa con ausencia de claridad. El Estado las hace valer únicamente por
defecto u omisión en la expresión de voluntad de los sujetos de la relación
laboral.
Las
normas dispositivas se caracterizan por suplir o interpretar una voluntad no
declarada o precisar y aclararla por defecto de manifestación; y por otorgar a
los sujetos de una relación laboral la atribución de regulación con pleno
albedrío dentro del marco de la Constitución y la ley.
Ante este
tipo de modalidad normativa, el trabajador puede libremente decidir sobre la
conveniencia, o no, de ejercitar total o parcialmente un derecho de naturaleza
individual.
Al
respecto, puede citarse el caso del derecho a vacaciones contemplado en el
Decreto Legislativo N.º 713, en donde se establece que el trabajador tiene
derecho a treinta días naturales de descanso remunerado al año y, dentro de ese
contexto, por la prerrogativa de la voluntad establecida en dicha norma, este
puede disponer hasta de quince días para continuar prestando servicios a su
empleador, a cambio de una compensación extraordinaria. Por ende, tiene la
capacidad autodeterminativa de decidir un “canje” sobre aquello.
En
cambio, la norma taxativa es aquella que ordena y dispone sin tomar en cuenta
la voluntad de los sujetos de la relación laboral. En ese ámbito, el trabajador
no puede “despojarse”, permutar o renunciar a los beneficios, facultades o
atribuciones que le concede la norma.
Javier
Neves Mujica [Introducción al derecho
laboral. Lima: Fondo Editorial de la
PUCP, 2003, p. 103] manifiesta que el principio de irrenunciabilidad de
derechos es justamente el que prohíbe que los actos de disposición del
trabajador, como titular de un derecho, recaigan sobre normas taxativas, y sanciona con la invalidez la transgresión de
esta pauta basilar.
La
irrenunciabilidad de los derechos laborales proviene y se sujeta al ámbito de
las normas taxativas que, por tales, son de orden público y con vocación
tuitiva a la parte más débil de la
relación laboral. Es conveniente consignar que una norma jurídica puede
contener
dentro de su texto, partes taxativas y dispositivas.
El
Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la materia en
el caso Sindicato de Trabajadores de
Toquepala vs. Southern Perú Copper Corporation (Expediente N.°
1396-2001-AA/TC), en donde
estableció que si
“(...) las partes
acordaron no
solo la duración
de la jornada
ordinaria de trabajo,
será también las
jornadas
atípicas, situación que, de por si, no violenta derecho fundamental de los
afiliados al Sindicato, sino sólo cuando dicha estipulación sea indebidamente
aplicada; de otro lado, lo expuesto no
sólo no contradice el principio contenido en el inciso 2) del artículo 26.º de
la Constitución, relativo al carácter irrenunciable de los derechos reconocidos
por la Constitución y la ley, por encontrarse previsto en la misma, como se ha
observado, sino también, porque el derecho protegido en la Carta Magna es el
relativo a una jornada de trabajo que no excede de las cuarenta y ocho
horas semanales (...).”
c.4.) Los derechos colectivos de los trabajadores según la Constitución
25. Estos
hacen referencia a las facultades o atribuciones que ejerce el trabajador en
concordancia, unión o asociación con sus pares.
En ese contexto viabilizan las actividades de las organizaciones
sindicales.
Los
artículos 28.° y 29.° de la Constitución identifican los derechos laborales de
naturaleza colectiva, a saber:
c.4.1.) La libertad sindical
26. Se la
define como la capacidad autoderminativa para participar en la constitución y
desarrollo de la actividad sindical.
Enrique
Álvarez Conde [Curso de derecho
constitucional VI. Madrid:
Tecnos, 1999, p. 457] señala que “(...) este derecho fundamental (...) debe ser
considerado como una manifestación del derecho de asociación, gozando, por
tanto, también de la naturaleza de los derechos de participación política”.
Por ende,
alude a un atributo directo, ya que relaciona un derecho civil y un derecho
político, y se vincula con la consolidación del Estado Social y Democrático de
Derecho, ya que constitucionaliza la creación y fundamentación de las
organizaciones sindicales.
En ese
sentido, el Tribunal Constitucional Español, en la STC 292/1993, precisa que
los sindicatos son “(...) formaciones de relevancia social, en la estructura
pluralista de una
sociedad
democrática”.
En ese
contexto, implica un haz de facultades y el ejercicio autónomo de homus faver –homus politicus, referido a aspectos tales como:
- El
derecho a fundar organizaciones sindicales.
- El
derecho de libre afiliación, desafiliación y reafiliación en las organizaciones
sindicales existentes.
- El
derecho a la actividad sindical.
- El
derecho de las organizaciones sindicales a ejercer libremente las funciones que
la Constitución y las leyes le asignen, en defensa de los intereses de sus afiliados.
Ello comprende la reglamentación interna, la representación institucional, la
autonomía en la gestión, etc.
- El
derecho a que el Estado no interfiera –salvo el caso de violación de la
Constitución o la ley- en las actividades de las organizaciones sindicales.
c.4.2.) Los alcances de la libertad sindical
27. Esta
facultad se manifiesta en dos planos: el intuito persona y el plural.
La
libertad sindical intuito persona
plantea dos aspectos:
- Aspecto
positivo: Comprende el derecho de un trabajador a constituir organizaciones
sindicales y a afiliarse a los sindicatos ya constituidos. Dentro de ese
contexto se plantea el ejercicio de la actividad sindical.
- Aspecto
negativo: Comprende el derecho de un trabajador a no afiliarse o a desafiliarse
de una organización sindical.
La
libertad sindical plural plantea tres aspectos:
- Ante el
Estado: Comprende la autonomía sindical, la personalidad jurídica y la
diversidad sindical.
- Ante los
empleadores: Comprende el fuero sindical y la proscripción de prácticas
desleales.
- Ante las
otras organizaciones sindicales: Comprende la diversidad sindical, la
proscripción de las cláusulas sindicales, etc.
La
libertad sindical intuito persona se
encuentra amparada genéricamente por el
inciso 1 del artículo 28.º de la Constitución. Empero, una lectura
integral de dicho texto demuestra que se
encuentran excluidos de su goce los siguientes componentes del Estado peruano:
- Los
miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional (artículo 42.° de la
Constitución).
- Los
miembros del Ministerio Público y del Órgano Judicial (artículo 153.° de la
Constitución).
- Los
miembros de la Administración Pública, con poder de decisión o que desempeñen
cargos de confianza o dirección (artículo 42.° de la Constitución).
c.4.3.) La Constitución y los sindicatos
28. El
sindicato es una organización o asociación integrada por personas que,
ejerciendo el mismo oficio o profesión, o trabajando en un mismo centro de
labores, se unen para alcanzar principalmente los siguientes objetivos:
-
Estudio, desarrollo, protección y defensa de los derechos e intereses de
sus miembros.
-
Mejoramiento social, económico y moral de sus miembros.
Entre los
principales fines y funciones que nuestra legislación establece para los
sindicatos en el ámbito de la legislación privada, se tienen los siguientes:
- Representar
al conjunto de trabajadores comprendidos dentro de su ámbito, en los
conflictos, controversias o reclamaciones de naturaleza colectiva.
- Celebrar
convenciones colectivas de trabajo y, dentro de ese contexto, exigir su
cumplimiento.
- Representar
o defender a sus miembros a su solicitud, en las controversias o reclamaciones
de carácter individual.
- Promover
la creación de organismos de auxilio y promoción social de sus miembros
(cooperativas, cajas-fondos, etc.).
- Promover
el mejoramiento cultural, así como la educación general, técnica y gremial de
sus miembros.
Para ser
miembro de un sindicato, la legislación del régimen privado exige lo siguiente:
- Ser
trabajador de la empresa, profesión u oficio que corresponda según el tipo
de sindicato y, dentro de ese contexto,
haber superado el período de prueba.
- No formar
parte del personal de dirección ni desempeñar cargo de confianza del empleador,
salvo que el estatuto de la empresa expresamente lo admita.
- No
encontrarse afiliado a otro sindicato.
En el caso de los sindicatos del sector público, la
Ley N.° 27556 creó el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores
Públicos. Así como el D.S. N.° 003-82-PCM del 22 de enero de 1982, relativo a
las organizaciones sindicales de los servidores.
c.4.4.)
El convenio colectivo
29. Se le
define como el acuerdo que permite crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones referidas a remuneraciones,
condiciones de trabajo, productividad y demás aspectos concernientes a las
relaciones laborales. En puridad, emana de una autonomía relativa consistente
en la capacidad de regulación de las relaciones laborales entre los
representantes de los trabajadores y sus
empleadores.
El convenio colectivo permite la
facultad de autorregulación entre trabajadores y empleadores, a efectos de
reglamentar y administrar por sí mismos sus intereses en conflicto. Surge de la
negociación llevada a cabo entre el empleador o una organización de empleadores
y una o varias organizaciones sindicales, con miras a ordenar y regular las
relaciones laborales. En la doctrina aparece bajo varias denominaciones; a
saber, contrato de paz social, acuerdo corporativo, pacto de trabajo, etc.
Esta convención es establecida
por los representantes de los trabajadores expresamente elegidos y autorizados
para la suscripción de acuerdos y por el empleador o sus representantes.
La convención colectiva –y, más
precisamente, su producto, el convenio colectivo, que contiene normas
jurídicas– constituye un instrumento idóneo para viabilizar la promoción de la
armonía laboral, así como para conseguir un equilibrio entre las exigencias
sociales de los trabajadores y la
realidad económica de la empresa.
c.4.4.1.)
Los elementos del convenio colectivo
30. Los
elementos de este instituto son:
-
Los agentes negociadores.
-
El contenido negocial.
-
La fuerza normativa y la eficacia de la convención colectiva.
c.4.4.2.)
Las características del convenio colectivo
31. Entre las
principales características se cuentan las siguientes:
-
La supraordinación del convenio colectivo sobre el contrato de trabajo;
ello en virtud a que el
primero puede modificar los aspectos de la relación laboral pactada a
título individual, siempre que sea favorable al trabajador.
-
La aplicación retroactiva de los beneficios acordados en el convenio,
dado que rige desde el día siguiente de la caducidad del convenio anterior o en
su defecto desde la fecha de presentación del pliego de reclamos; a excepción
de las estipulaciones que señalan plazo distinto o que consisten en
obligaciones de hacer o de dar en especie, que rigen desde la fecha de su
suscripción.
-
Los alcances del convenio tienen una duración no menor de un año.
-
Los alcances del
convenio permanecen vigentes
hasta el vencimiento del plazo, aun cuando la empresa fuese objeto de
fusión, traspaso, venta, cambio de giro del negocio, etc.
c.4.4.3.)
Tipología del convenio colectivo
32. Desde un
punto de vista doctrinario, se presentan los dos modelos siguientes:
-
El modelo vertical: La normatividad estatal limita en términos bastante
específicos el poder negocial de los trabajadores y empleadores.
-
El modelo horizontal: La normatividad estatal deja en gran medida a la
discrecionalidad de las partes de la relación negocial, los alcances de las
convenciones colectivas.
Podemos afirmar, con los matices necesarios, que en
nuestro país el modelo horizontal es aplicable al régimen privado y el vertical
al público.
c.4.4.4.)
El carácter y alcance del convenio colectivo
33. La
Constitución de 1979 declaraba que la convención colectiva tenía fuerza de ley
entre las partes. Ello implicaba lo siguiente:
-
El carácter normativo del convenio colectivo, que lo convertía en un
precepto especial del derecho laboral.
-
Su alcance de norma con rango de ley.
En cambio, el inciso 2 del artículo 28° de la
Constitución actual señala que las convenciones colectivas tienen fuerza
vinculante en el ámbito de lo concertado. En tal sentido, la fuerza vinculante
en el ámbito de lo concertado obliga:
-
A las personas celebrantes de la convención colectiva.
-
A las personas representadas en la suscripción de la convención colectiva.
- A las personas que se incorporen con
posterioridad a la celebración de la convención colectiva.
Esta noción (ámbito vinculante en
el ámbito de lo concertado), ha sido recogida de la Constitución española de
1978, y se la concibe como referente del carácter normativo del acuerdo
laboral. Tal como refiere Javier Neves
Mujica, [Introducción al derecho laboral.
Lima; PUCP, 2003], esto implica la aplicación automática de los convenios
colectivos a las relaciones individuales comprendidas en la unidad negocial
correspondiente, sin que exista la necesidad de su posterior recepción en los
contratos individuales, así como
su relativa imperatividad
frente a la autonomía individual, la que sólo puede disponer su mejora
pero no su disminución.
Cabe señalar que la fuerza
vinculante para las partes establece su obligatorio cumplimiento para las
personas en cuyo nombre se celebró, así como para los trabajadores que se
incorporaron con posterioridad a las empresas pactantes, con excepción de
quienes ocupen puestos de dirección o desempeñen cargos de confianza.
En suma: dentro del contexto
anteriormente anotado, la fuerza vinculante implica que en la convención
colectiva las partes pueden establecer el alcance y las limitaciones o
exclusiones que autónomamente acuerden con arreglo a ley.
De conformidad con lo establecido
en la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, la convención caduca
automáticamente cuando venza del plazo fijado, salvo en aquellos casos en que
las partes celebrantes hubieren acordado expresamente su renovación o prórroga.
Para el caso del sector público
rige el Convenio N.° 151 de la OIT, relativo a la protección del derecho de
sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en
la administración pública, así como el D.S. N.° 003-82-PCM del 22 de enero de
1982, relativo a las organizaciones sindicales de los servidores públicos y a
los procedimientos para determinar las condiciones de empleo.
c.4.4.5.)
El caso del convenio colectivo articulado
(rama de actividad)
34. Dicha
modalidad, que se aplica en el régimen privado, consiste en la celebración de
un acuerdo de carácter nacional o rama de actividad, a efectos de poder
uniformizar un tipo específico de relación laboral, así como para salvaguardar
el ejercicio de este derecho en favor de los trabajadores en aquellos casos en
que ésta sea la única forma posible de
negociación colectiva.
Al respecto, el Tribunal
Constitucional, en el Caso Cámara Peruana de la Construcción -CAPECO vs.
Ministerio de Trabajo
(Expediente N.º 0261-2003-AA/TC), ratificó la validez de la
implementación del convenio colectivo articulado para el caso de los
Trabajadores de Construcción Civil, debido a la imposibilidad de tales
trabajadores de acceder a la negociación
y acuerdo concertado, siempre que
no sea a través del pliego de reclamos por rama de actividad.
c.4.5.)
La intervención de terceros en la solución de los conflictos laborales
35. A tenor
del inciso 2 del artículo 28.° de la Constitución, la intervención del Estado o
de entes o personas de la sociedad civil en el régimen privado deben observar
dos aspectos muy concretos, a saber:
-
Fomentar el convenio colectivo.
-
Promover formas de solución pacífica de los conflictos laborales en caso
de existencia de discrepancias entre los agentes negociadores de la convención
colectiva.
En cuanto al primer aspecto, el fomento se
viabiliza a través de la expedición de la Ley de Relaciones Colectivas de
Trabajo para el caso de la actividad privada.
En cuanto al segundo, la promoción se viabiliza
según la norma anotada, a través de los procedimientos de conciliación,
mediación y arbitraje.
Esta promoción se justifica en razón de las dos
consideraciones siguientes:
-
Asegurar que el desacuerdo entre los agentes negociadores no se
prolongue indefinidamente en el tiempo, de modo que se consolide la paz laboral
y el normal desarrollo de la actividad económica.
-
Otorgar satisfacción mancomunada, por la vía pacífica, a las
pretensiones de las partes contendientes en el conflicto laboral.
36. La
conciliación se define como el acto de ajustar o componer los ánimos de las
partes, que tienen posturas opuestas entre sí. La conciliación laboral en el
ámbito privado se gesta cuando las partes negociadoras de una convención
informan a la Autoridad de Trabajo la terminación de la negociación colectiva,
por la existencia de una abierta discrepancia sobre la totalidad o parte de las
materias objeto del conflicto. Dentro de
ese contexto, solicitan el impulso de dicho procedimiento.
Más aún, la legislación nacional
prevé que aun cuando las partes no promovieran el procedimiento de
conciliación, la Autoridad de Trabajo tiene facultades para gestarlo de oficio.
Se trata de una forma
interventiva de solución pacífica del conflicto laboral –acentuado por el
fracaso de la negociación directa entre los representantes de los empleadores y
de los trabajadores–, que consiste en que un tercero neutral (el Estado)
interpone sus “buenos oficios” induciendo a las partes a zanjar sus diferencias
y ayudándolos a encontrar una solución satisfactoria para ambos; vale decir, se
propende a que alcancen por sí mismos un acuerdo que ponga fin al conflicto.
La labor conciliadora consiste en
apaciguar y frenar la confrontación. Atenuar las diferencias, propiciar un
diálogo constructivo y sugerir vías de entendimiento.
Las
principales características de la labor conciliadora son:
-
Flexibilidad: Se promueve con prescindencia de acciones carentes de complejidad y rigidez a efectos de alcanzar la búsqueda de
una solución.
-
Rapidez: Se promueve con celeridad y prontitud en aras de evitar la
prolongación del conflicto.
-
Reserva: Se promueve con sigilo y discreción en relación a las personas
o entes ajenos al conflicto.
-
Decisividad: Se promueve en aras de alcanzar un acuerdo que suponga la
solución encontrada por las partes, produciendo efectos homólogos a una
sentencia, laudo o resolución.
El conciliador –que puede ser un
particular o un funcionario del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo–
desempeña un papel activo en la promoción del avenimiento de las partes.
En puridad, el conciliador
interpone sus “buenos oficios” a efectos de que las partes se avengan a
encontrar por sí mismas el acuerdo que ponga fin al conflicto.
37. La
mediación es el acto de interposición de fórmulas de avenimiento a la solución
del conflicto. La mediación laboral, en el ámbito privado, se gesta cuando los
agentes negociadores solicitan o autorizan específicamente al conciliador la
presentación de una o varias propuestas de solución.
El tercero interviniente en la
solución del conflicto juega como mediador un rol más activo que como
conciliador, en razón de que directamente sugiere las propuestas de solución.
La mediación se produce de una
forma interventiva, a través de la cual un tercero neutral propone, a pedido de
las partes en conflicto, alternativas de solución. Estas pueden ser aceptadas o
desestimadas por los agentes negociadores.
Entre las principales características de la
mediación se tiene:
-
Propositividad: Dicha actividad no sólo consiste en acercar a las partes
en conflicto, sino que a petición de estos se expone, sugiere y formula una vía
de solución.
-
Solemnidad: Se lleva a cabo de manera formal y ritualista.
-
Reserva: Se lleva a cabo con sigilo y discusión, en relación a las
personas o entes ajenos al conflicto.
-
Decisividad: En caso de alcanzar éxito, la solución aceptada por los agentes
negociadores produce efectos homólogos a una sentencia, laudo o resolución.
38. El
arbitraje se define como el acto de resolución extrajudicial de un conflicto
laboral. El arbitraje laboral, en el ámbito privado, se logra cuando los actos
de conciliación o mediación no han solucionado el conflicto. Dentro de ese contexto, los agentes
negociadores deciden someter el diferendo a arbitraje.
El arbitraje puede estar a cargo
de un árbitro impersonal, un tribunal ad
hoc, la Autoridad de Trabajo, etc.
Se trata de una forma
interventiva a través de la cual un tercero neutral establece, por medio de un
laudo, la solución del conflicto.
Entre las principales características del arbitraje
aparecen las siguientes:
-
Autonomía: Se despliega dentro del marco de la Constitución y la ley con
plena capacidad y competencia para resolver el conflicto.
-
Solemnidad: Se lleva a cabo de manera formal y ritualista.
-
Reserva: Se lleva a cabo con sigilo y discreción en relación a las personas o entes ajenos al
conflicto.
-
Vinculatoriedad: Genera consecuencias jurídicas obligatorias para las
partes comprometidas en el arbitraje.
El arbitraje puede surgir como
consecuencia de una sumisión voluntaria, en donde las partes en conflicto, a
través de sus negociadores, acuden a un tercero neutral para la solución del
conflicto; o de una sumisión obligatoria en donde las partes quedan vinculados
a los resultados de un arbitraje por mandato de la ley.
39. El laudo
que se expide como consecuencia del arbitraje tiene carácter de inimpugnable e
imperativo. No obstante, nuestra legislación permite excepcionalmente la
impugnación judicial del laudo en los dos casos siguientes:
-
Por vicio de nulidad.
-
Por establecer menores derechos a los contemplados por la ley en favor
de los trabajadores.
c.4.6) La
huelga
40. Este
derecho consiste en la suspensión colectiva de la actividad laboral, la misma
que debe ser previamente acordada por la mayoría de los trabajadores. La ley
del régimen privado, aplicable en lo pertinente al sector público, exige que
esta acción de cesación transitoria de la actividad laboral se efectúe en forma
voluntaria y pacífica –sin violencia sobre las personas o bienes– y con
abandono del centro de trabajo.
Por ende, huelguista será aquel
trabajador que ha decidido libremente participar en un movimiento
reinvindicatorio.
Por huelga debe entenderse, entonces,
al abandono temporal con suspensión colectiva de las actividades laborales, la
cual, dentro de determinadas condiciones, se encuentra amparada por la ley.
Enrique Álvarez Conde [Curso de Derecho Constitucional VI. Madrid: Tecnos, 1999, pág. 466]
refiere que se trata de una “(...) perturbación que se produce en el normal
desenvolvimiento de la vida social y en particular en el proceso de producción
en forma pacífica y no violenta, mediante un concierto de voluntades por parte
de los trabajadores”.
Mediante su ejercicio los
trabajadores, como titulares de dicho derecho, se encuentran facultados para
desligarse temporalmente de sus obligaciones jurídico-contractuales, a efectos
de poder alcanzar la obtención de algún tipo de mejora por parte de sus
empleadores, en relación a ciertas condiciones socio-económicas o
laborales. Por ello, debe quedar
claramente establecido que la huelga no tiene una finalidad en sí misma, sino
que es un medio para la realización de fines vinculados a las expectativas e intereses
de los trabajadores.
En puridad, la huelga es una
manifestación de fuerza, respaldada por el derecho, tendente a defender los
legítimos intereses de los trabajadores.
Al respecto, tal como expone
Álvarez Conde [ob.cit, pág. 466] “(...) la huelga tiende a establecer el
equilibrio entre partes con fuerza
económicamente desiguales”.
En ese sentido, como bien refiere
Francisco Fernández Segado [El sistema
constitucional español. Madrid:
Dykinson, 1992] “(...) la experiencia secular ha mostrado su necesidad para la
afirmación de los intereses de los trabajadores en los conflictos
socio-económicos “.
Debe advertirse que la huelga no
es un derecho absoluto, sino regulable. Por ende, debe efectivizarse en armonía
con los demás derechos.
En aquellos casos en que no
exista legislación sobre la materia, tal ausencia no puede ser esgrimida como
impedimento para su cabal efectivización por parte de los titulares de este
derecho humano.
El ejercicio del derecho de
huelga presupone que se haya agotado previamente la negociación directa con el
empleador, respecto de la materia controvertible.
c.4.6.1.)
La titularidad del derecho de huelga
41. La
doctrina tiene opiniones dispares sobre este punto, ya sea respecto a la
titularidad de los trabajadores en sentido lato o a la de los trabajadores
adscritos a una organización sindical.
Este Colegiado estima que, de
conformidad con lo establecido en los artículos 72.° y 73.° del Texto Único
Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (Decreto Supremo N.°
010-2003-TR), su ejercicio corresponde a los trabajadores en sentido lato,
aunque sujeto a que la decisión sea adoptada en la forma que expresamente
determina la ley y dentro de su marco,
el estatuto de la organización sindical.
Al respecto, Fernando Elías
Mantero [Derecho Laboral –Relaciones
Colectivas de Trabajo. Lima: Ius Editores, p. 278] señala que su ejercicio
corresponde a los trabajadores en general; es decir, que son ellos y no la
asamblea sindical los que acuerdan la huelga. Añadamos, en el ámbito
respectivo.
Entre las atribuciones vinculadas al derecho de
huelga aparecen las siguientes:
-
Facultad de ejercitar o no ejercitar el derecho de huelga.
-
Facultad de convocatoria dentro del marco de la Constitución y la ley.
En ese contexto, también cabe ejercitar el atributo de su posterior
desconvocatoria.
-
Facultad de establecer el petitorio de reinvindicaciones; las cuales
deben tener por objetivo la defensa de los derechos e intereses socio-económicos
o profesionales de los trabajadores involucrados en la huelga.
-
Facultad de adoptar las medidas necesarias para su desarrollo, dentro
del marco previsto en la Constitución y la ley.
-
Facultad de determinar la modalidad de huelga; esto es, si se lleva a
cabo a plazo determinado o indeterminado.
Desde una perspectiva doctrinaria avalada por la
jurisprudencia más avanzada se acepta que la huelga debe ser convocada
tomándose en consideración lo siguiente:
-
La existencia de proporcionalidad y carácter recíproco de las
privaciones y daño económico para las partes en conflicto.
-
La constatación de que no se haya impuesto a los trabajadores
discrepantes con la medida de fuerza acordada la participación en la huelga.
c.4.6.1.)
Las limitaciones del ejercicio del derecho de huelga
42. La
Constitución señala textualmente que se encuentran impedidos de ejercer el
derecho de huelga:
-
Los funcionarios de la Administración Pública con poder de decisión o
con cargo de confianza o de dirección (artículo 42.° de la Constitución).
-
Los miembros de las Fuerzas Armadas y
de la Policía Nacional (artículo 42.° de la Constitución).
-
Los miembros del Ministerio Público y del Órgano Judicial (artículo
153.° de la Constitución).
Debe anotarse que el inciso 3 del
artículo 28.º de la Constitución señala, por equivoco conceptual, que la huelga
debe ejercerse en armonía con el interés social.
En el campo del derecho público
es evidente la diferencia conceptual entre el interés público y el interés
social. Este último se utiliza como
medida tuitiva en favor de sectores económico-sociales que soportan condiciones
desventajosas de vida.
En rigor, la huelga debe
ejercerse en armonía con el interés público, que hace referencia a las medidas
dirigidas a proteger aquello que beneficia a la colectividad en su conjunto.
El Tribunal Constitucional deja
constancia de ello, en razón a las atribuciones estipulativas que contienen sus
decisiones jurisdiccionales.
d)
Evaluación de la constitucionalidad de los artículos impugnados
43. Después de haber precisado
el parámetro constitucional de la función pública y del trabajo, corresponde
evaluar, conforme a dicho marco, si las normas impugnadas vulneran los
artículos de la Constitución que alegan los demandantes.
d.1.) La
carrera administrativa como bien jurídico constitucional
44. Los demandantes
sostienen que el
artículo 15.° de la Ley Marco del Empleo Público omite incluir el
derecho de los servidores públicos a la carrera administrativa que la
Constitución Política del Estado garantiza en su artículo 40°.
Por su
parte, el Apoderado del Congreso afirma que dicha ley se refiere a los
derechos del empleado público con carácter general, y no a los derechos de los
servidores públicos en particular, que son los comprendidos en la carrera
administrativa conforme al artículo 40° de la Constitución.
El artículo 40.° de la
Constitución dispone que la “Ley regula el ingreso a la carrera administrativa,
y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos. No
están comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempeñan cargos
políticos o de confianza (...)”.
Al respecto, el Tribunal
Constitucional estima que el texto constitucional reconoce la existencia de una
carrera administrativa para los servidores públicos, pero también que el
ingreso a ella y los derechos, deberes y responsabilidades serán regulados por
ley. Por tanto, en rigor, estamos frente a un bien jurídico garantizado por la
Constitución cuyo desarrollo se delega al legislador.
45. Ahora
bien, conforme al artículo 40° de la Constitución, la carrera administrativa
comprende a los servidores públicos, pero no a los funcionarios que desempeñan
cargos políticos o de confianza. El artículo 4.° de la Ley N.° 28175, en
concordancia con el artículo constitucional citado, clasifica a los servidores
civiles del Estado en:
-
Funcionarios públicos, que pueden ser de elección popular directa y
universal o confianza política originaria, de nombramiento y remoción regulados
y de libre nombramiento y remoción.
-
Empleados de confianza.
-
Servidores públicos. Estos se clasifican en directivo superior,
ejecutivo, especialista y de apoyo.
Como puede observarse, la
regulación de la Ley Marco del Empleo Público es general, pues se limita a
clasificar al personal civil del empleo público en diversas categorías conforme
al marco constitucional del artículo 40.°.
En efecto, la ley agrupa y
establece las características básicas de los servidores públicos sujetos a la
carrera administrativa y de los funcionarios que desempeñan cargos políticos o
de confianza.
46. Por su
parte, el artículo 15.° de la Ley N.° 28175 regula con carácter general
una serie de derechos comunes a las diversas categorías de servidores civiles
del Estado a que se refieren el artículo 40.° de la Constitución y el artículo
4.° de la ley impugnada. En ese sentido, la misma ley, en su segunda
disposición transitoria, complementaria y final, estableció la obligación por
parte del Ejecutivo de remitir al Congreso de la República, entre otras, las
propuestas legislativas para la Ley de Carrera del servidor público y la Ley de
los funcionarios públicos y empleados de confianza.
Conforme obra en autos, el Poder
Ejecutivo, con fecha 23 de junio de 2004, se encargó de remitir al Congreso de
la República, entre otros, el proyecto de Ley de Carrera Administrativa del
Servidor Público, que actualmente se encuentra en debate y que regulará en
detalle el ingreso, los derechos, los deberes y responsabilidades de los
servidores públicos en el desempeño de la carrera administrativa.
Por tanto, el artículo 15.° de la
Ley N.° 28175 no vulnera el artículo 40.° de la Constitución, ya que el
precepto cuestionado no tiene por objeto regular exclusivamente los derechos de
los servidores públicos sujetos a la carrera administrativa, sino los derechos
básicos de los empleados públicos en general. Por lo demás, los derechos
específicos de los servidores públicos comprendidos en la carrera
administrativa actualmente están regulados por el Decreto Legislativo N.° 276,
Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Público; y, de acuerdo a la segunda disposición transitoria, complementaria y
final de la Ley N.° 28175 corresponderá al Congreso de la República aprobar un
nueva Ley de la Carrera Administrativa que se encargará de regular los derechos
específicos de los servidores públicos comprendidos en dicho régimen.
d.2.)
Derechos de sindicación, huelga y negociación colectiva de los servidores
públicos conforme a la Constitución
47. Los
demandantes alegan que el artículo 15° de la ley impugnada vulnera los derechos
de sindicación y huelga debido a que el texto del artículo no los enumera
expresamente.
El Apoderado del Congreso
manifiesta que el hecho de que la Ley Marco del Empleo Público no declare los
derechos de sindicación y huelga no implica, en modo alguno, que los
desconozca, ya que estos se encuentran reconocidos por la Constitución, los
Convenios Internacionales de Protección de los Derechos Humanos y la Ley N.°
27556, que crea el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos.
El Tribunal
Constitucional no comparte el
argumento de los demandantes. El artículo
15.° de la Ley N.° 28715,
referido a la enumeración de derechos del empleado público en general,
establece que: “El
empleado público, sin
excluir otros que le otorgan la Constitución y las leyes, tiene derecho
a: (...)” . El artículo impugnado es una norma de remisión que, lejos de
restringir o violar derechos para los empleados públicos, los amplía. En
efecto, no es una condición indispensable para la vigencia de los derechos
constitucionales que tengan que ser reiterados y consignados repetidamente en la ley.
48. La
Constitución es una norma jurídica vinculante y los derechos que reconoce
pueden ser directamente aplicados. Al respecto, este Tribunal ha declarado que
la Constitución “(...) no es solo “una” norma, sino, en realidad, un
“ordenamiento”, que está integrado por el Preámbulo, sus disposiciones con
numeración romana y arábica, así como por la Declaración sobre la Antártida que
ella contiene. Toda ella comprende e integra el documento escrito denominado
‘Constitución Política de la República del Perú’ y, desde luego, toda ella
posee fuerza normativa (...)”. (Caso sesenta y cuatro Congresistas de la
República contra los artículos 1°, 2°, 3.°, y la primera y segunda disposición
final y transitoria de la Ley N.° 26285, Exp. N.° 005-2003-AI/TC, fundamento
21).
La Constitución reconoce los
derechos de sindicación y huelga para los trabajadores, derechos que también
son aplicables a los empleados públicos con las limitaciones que la propia
Constitución establece. Así, el artículo 42.° de la Constitución prescribe que
se reconocen los derechos de sindicación y huelga de los servidores públicos,
aunque precisando que los funcionarios del Estado con poder de decisión y los
que desempeñan cargos de confianza o de dirección, así como los miembros de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, no son titulares de tales derechos.
49. El
artículo 15.° de la Ley N.° 28175 reconoce algunos derechos de los empleados
públicos en general, es decir, a los servidores públicos y a los funcionarios
del Estado con poder de decisión, de manera que la regulación específica del
ejercicio de los derechos de sindicación y huelga para los servidores públicos
corresponderá a la ley que regule la carrera administrativa de los servidores
públicos conforme a la segunda disposición transitoria de la Ley N.° 28175 o a
una ley especial.
En el mismo sentido, el artículo
cuestionado también remite a otras leyes que pudieran reconocer otros derechos.
Al respecto, el Apoderado del Congreso de la República se ha encargado de
recordar que esta remisión, entre otras, se refiere a la Ley N.° 27556, que
crea el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos.
Consecuentemente, el Tribunal Constitucional considera que el uso de la técnica
legislativa de la remisión no vulnera los derechos constitucionales alegados
por los demandantes, puesto que las normas que componen nuestro ordenamiento
jurídico son complementarias.
50. Lo mismo
podemos decir de los tratados
internacionales. En efecto, conforme
al artículo 55° de la Constitución, los tratados internacionales forman
parte del ordenamiento jurídico. En ese sentido, por el hecho de que una ley no
se refiera a ellos o que no regule las mismas materias, no se dejarán de
aplicar los tratados internacionales que reconocen derechos a los empleados
públicos, puesto que son normas jurídicas válidas y vinculantes dentro de
nuestro ordenamiento jurídico nacional.
Igualmente, conforme a la Cuarta
Disposición Final y Transitoria de la Norma Suprema, los tratados
internacionales en materia de derechos humanos deberán aplicarse para la
interpretación de los derechos y libertades que la Constitución consagra en
materia laboral. En efecto, los derechos laborales de los servidores aludidos
por los demandantes, deberán interpretarse de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 9.° del Convenio 87 relativo a la Libertad Sindical y a la
Protección del Derecho de Sindicación; por el artículo 8.° del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cultutales; y por el artículo
8.° del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales o Culturales o “Protocolo de San
Salvador”, entre otros.
Por tanto, el artículo 15.° de la
Ley N.° 28175 no vulnera los derechos de sindicación y huelga de los servidores
públicos reconocidos en los artículo 28.° y 42.° de la Constitución.
51. Los
demandantes afirman que el numeral 10 del artículo IV del Título Preliminar de
la Ley N.° 28175 vulnera el derecho a la negociación colectiva, ya que
establece que todo acto relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria
debe estar debidamente autorizado y presupuestado. Añaden que esta norma hace
imposible la realización de las convenciones colectivas en el sector público,
vulnerando de este modo la libertad sindical, pues la normatividad presupuestal
no contempla la participación de los trabajadores sindicalizados y, por tanto,
no se previene la solución de pliegos de reclamos.
El Apoderado del Congreso
manifiesta que la previsión presupuestal no viola los derechos alegados, puesto
que ésta deriva del principio constitucional de legalidad presupuestaria y lo
único que se pretende es que los gastos relativos al empleo público estén
autorizados y presupuestados.
El artículo 28.° de la
Constitución dispone que el Estado reconoce el derecho a la negociación colectiva,
cautela su ejercicio democrático, fomenta la negociación colectiva, y que la
convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado.
Al respecto, este Colegiado
anteriormente ha señalado que “(...) el derecho constitucional a la negociación
colectiva se expresa principalmente en el deber del Estado de fomentar y
estimular la negociación colectiva entre los empleadores y trabajadores,
conforme a las condiciones nacionales, de modo que la convención colectiva que
se deriva de la negociación colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de
lo concertado” (Caso COSAPI S.A., Exp. N.° 0785-2004-AA/TC, fundamento 5).
52. Para ser
titular de este derecho existe una condición previa que se deriva del carácter
colectivo de la negociación, de manera que los titulares deberán ser los
sindicatos, las organizaciones representativas de los trabajadores o los
representantes de los trabajadores.
En ese sentido, la Constitución
reconoce en su artículo 42.° el derecho de sindicación de los servidores
públicos. Consecuentemente, las organizaciones sindicales de los servidores
públicos serán titulares del derecho a la negociación colectiva, con las
excepciones que establece el mismo artículo 42°, a saber los funcionarios del
Estado con poder de decisión, los que desempeñan cargos de confianza o de
dirección, y los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
Por ello, para una adecuada
interpretación del ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los
servidores, conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la
Constitución, debemos tener presente el Convenio N.° 151.° de la OIT relativo a
la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar
las condiciones del empleo en la administración pública.
53. Dicho
Convenio establece en su artículo 7.° que deberán adoptarse, de ser necesario,
medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el
pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las
autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos en
torno a las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan
a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación
de dichas condiciones.
En el caso del Perú, el ejercicio
del derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos, a través de
sus organizaciones sindicales, como cualquier otro derecho, no es absoluto y
está sujeto a límites.
En efecto, dentro de las
condiciones nacionales a que hace referencia el Convenio 151.°, la Constitución
establece determinadas normas relativas al presupuesto público. En efecto,
a tenor de
los artículos 77.° y 78.° de la Norma Suprema, el
presupuesto
asigna equitativamente los
recursos públicos, y su proyecto debe estar efectivamente equilibrado.
Consecuentemente, si el empleador
de los servidores públicos es el Estado a través de sus diferentes
dependencias, las limitaciones presupuestarias que se derivan de la
Constitución deben ser cumplidas en todos los ámbitos del Estado.
Por ello, en el caso de las
negociaciones colectivas de los servidores públicos, éstas deberán efectuarse
considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y
equitativo, cuya aprobación corresponde al Congreso de la República, ya que las
condiciones de empleo en la administración pública se financian con recursos de
los contribuyentes y de la Nación.
54. Por otro
lado, una negociación colectiva en el ámbito laboral implica contraponer
posiciones, negociar y llegar a un acuerdo real que ambas partes puedan
cumplir. En tal sentido, no porque la ley disponga que todo acto relativo al
empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado
y presupuestado se vulnera el derecho a la negociación colectiva y a la
libertad sindical.
En efecto, precisamente después
de los acuerdos logrados mediante la negociación colectiva, conforme a la
legislación vigente para los servidores públicos, los que tengan incidencia
económica se podrán autorizar y programar en el presupuesto.
Por tanto, este Tribunal
Constitucional estima que el numeral 10 del artículo IV del Título Preliminar
de la Ley N.° 28175 no vulnera el derecho a la negociación colectiva de los
servidores públicos, ya que dicha norma es compatible con los límites
constitucionales que en materia presupuestaria prevé la Constitución.
d.3.)
Cuestiones relativas a la relación laboral de los empleados públicos en el
marco de la Constitución
55. Los demandantes
consideran que el inciso d) del artículo 16° de la ley impugnada introduce la
figura del contrato de trabajo, propia de los trabajadores privados, para el
caso de los empleados públicos, vulnerándose con ello el derecho a la carrera
administrativa. Al respecto, como ya se ha establecido anteriormente, el
artículo 40.° de la Constitución reconoce a la carrera administrativa como un
bien jurídico constitucional, precisando que por ley se regularán el ingreso,
los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores.
Por
consiguiente, siendo la carrera administrativa un bien jurídico constitucional
que debe ser garantizado por el legislador, el Tribunal Constitucional estima
que el inciso cuestionado, referido a las obligaciones de los empleados
públicos, sólo será constitucional en la medida que el contrato de trabajo y
las fuentes normativas del empleo público, previsto en él, se apliquen a los
empleados de confianza a que se refiere la ley, mientras que, para el caso de
los servidores públicos sujetos a la carrera administrativa, sólo estarán
sujetos a las fuentes normativas del empleo público, no siéndoles de aplicación
la disposición referida al contrato de trabajo.
56. Los demandantes alegan que
la última parte del numeral 8 del
artículo IV del Título Preliminar del la Ley N.° 28175, relativo a los
principios que rigen el empleo público, viola el principio de interpretación
favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una
norma, precepto contenido en el artículo 26.° de la Constitución.
El
numeral cuestionado, sobre principios de derecho laboral, dispone que rigen en
las relaciones individuales y colectivas del empleo público los principios de
igualdad de oportunidades sin discriminación, el carácter irrenunciable de los
derechos reconocidos por la Constitución y la interpretación más favorable al
trabajador en caso de duda. Asimismo, establece que en la colisión entre
principios laborales que protegen intereses individuales y los que protegen
intereses generales, se debe procurar soluciones de consenso y equilibrio.
La parte
de la norma cuestionada cuya inconstitucionalidad se alega, no se relaciona con
el principio de interpretación favorable
al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma, ya que
este precepto constitucional es de obligatorio cumplimiento al momento de
interpretarse una norma.
La
disposición cuestionada se refiere a una regla que puede ser aplicada al
conflicto de principios laborales de orden legal.
57. El Tribunal Constitucional
considera que cuando la ley prevé que se debe procurar soluciones de consenso y
equilibrio, no impone una obligación absoluta, sino únicamente la afirmación de
que se deben hacer los esfuerzos necesarios para arribar a ellas. Empero, si en
caso ello no fuera posible, tendrá que primar alguno de los principios
laborales a que alude la norma cuestionada según sea el caso concreto.
De otro
lado, estima que, en ambos casos, cualquiera sea la solución a la que se
arribe, tratándose de relaciones de empleo público, individuales o colectivas,
donde se encuentren en juego derechos constitucionales, la solución a la
colisión de principios deberá efectuarse conforme al artículo 23.° de la
Constitución, que establece que ninguna relación laboral puede limitar el
ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad
del trabajador.
Por lo
expuesto, la norma cuestionada sólo será constitucional siempre y cuando se
interprete conforme al presente fundamento.
58. Los demandantes alegan que el inciso c) del artículo 22.° de la Ley N.° 28175, al consagrar el
mutuo disenso como causal de la terminación del empleo público, vulnera el
principio constitucional del carácter irrenunciable de los derechos reconocidos
por la Constitución y la ley, el cual está consagrado en el numeral 2 del
artículo 26.° de la Constitución.
En efecto, dicho artículo
constitucional reconoce que en la relación laboral se respetará tal principio
que consagra, con carácter general, no sólo el respeto de los derechos de
carácter laboral sino de otros derechos y libertades reconocidos por la
Constitución y la ley. A su turno, el artículo 103.° de la Constitución dispone
que la ley se deroga por otra ley y que la ley, desde su entrada
en vigencia, se aplica a las
consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene
fuerza ni efectos retroactivos.
Por tanto, es coherente afirmar
que para que sea posible la aplicación del artículo 26° de la Constitución,
debe existir una relación laboral y que el trabajador no podrá renunciar, o
disponer, cualquiera sea el motivo, de los derechos y libertades que la
Constitución y leyes vigentes al momento de la relación laboral le reconocen.
59. En el
caso de la incorporación del mutuo disenso como causal de terminación del
empleo público, el Tribunal Constitucional considera que tal regulación no
viola dicho principio, porque con esta causal no se obliga al trabajador público
a renunciar o disponer de sus derechos previstos en la Constitución y la ley.
El mutuo disenso permite iniciar
una negociación a fin de poner término a la relación laboral, sea en el ámbito
público o privado, la misma que siempre dependerá del acuerdo de ambas partes. Ergo, no cabe aplicar la figura del
mutuo disenso cuando el trabajador o empleado público no acepte acceder a la
terminación del vínculo laboral en dicho contexto.
En efecto, bajo el actual sistema
legal, los servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad
privada pueden concluir su relación laboral por la causal de mutuo disenso
conforme lo establece el inciso d) del artículo 16° del D.S. N.° 003-97-TR. Los
servidores públicos sujetos al régimen legal del Decreto Legislativo N.° 276,
que como este Colegiado ha expresado en reiterada jurisprudencia, constituye el
estatuto de los servidores públicos y gozan de estabilidad laboral, también
pueden optar por el mutuo disenso como una forma de término del empleo público,
si así lo consideran, sin que ello signifique una modificación del régimen de
estabilidad laboral del que gozan los servidores públicos reconocido por el
Decreto Legislativo N.° 276.
Un trabajador público que en vez
de renunciar opta por el mutuo disenso puede obtener una serie
de incentivos o ventajas de carácter económico, laboral o previsional,
entre otros, dentro del marco de la Constitución y la Ley. Por lo demás, en el
supuesto de que existiese algún vicio de la voluntad del trabajador en la
celebración del mutuo disenso, como la violencia o intimidación, entre otras,
el acuerdo no tendrá efectos jurídicos. En tal sentido, acreditado el vicio de
la voluntad los funcionarios responsables quedarán sujetos a las penalidades
que contempla la legislación penal, administrativa, laboral y civil
correspondiente.
Por tanto, la causal del inciso
c) del artículo 22° de la Ley N.° 28175 no vulnera el numeral 2 del artículo
26.° de la Constitución, ya que en dicho supuesto el empleado público no
renuncia a ningún derecho.
VII.
FALLO
Por estos fundamentos, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú
HA
RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el
numeral 10 del Artículo IV del Título Preliminar, artículo 15°, e inciso c) del
artículo 22 de la Ley N.° 28175.
2. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el
numeral 8 del Artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.° 28175, debiéndose
interpretar dicho precepto conforme al fundamento 57 de la presente sentencia,
en el sentido que tratándose de relaciones de
empleo público, individuales o colectivas, donde se encuentren en juego
derechos constitucionales, la solución a la colisión de principios deberá
efectuarse conforme al artículo 23.° de la Constitución, que establece que
ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos
constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.
3. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el
inciso d) del artículo 16° de la Ley N.° 28175, debiéndose interpretar dicho
precepto conforme al fundamento 55 de la presente sentencia en el sentido que el inciso cuestionado, sólo será constitucional en la
medida que el contrato de trabajo y las fuentes normativas del empleo público,
previsto en él, se apliquen a los empleados de confianza a que se refiere la
ley, mientras que, para el caso de los servidores públicos sujetos a la carrera
administrativa, sólo estarán sujetos a las fuentes normativas del empleo
público, no siéndoles de aplicación la disposición referida al contrato de
trabajo.
4. EXHORTAR al Congreso
de la República para que con el carácter de prioritario y urgente apruebe, en
la presente legislatura, las leyes complementarias a la Ley Marco del Empleo
Público a fin
de iniciar la uniformidad,
equidad y modernización
del
empleo
público, elemento fundamental para un adecuado funcionamiento de la
Administración Pública.
5. DECLARAR que, de acuerdo a lo dispuesto por la Cuarta
Disposición Final y Transitoria de la Constitución y a la reiterada
jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, los derechos laborales de los
trabajadores, como los de sindicación, negociación colectiva y huelga previstos
en el artículo 28° de dicho texto, deberán interpretarse de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 8° del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales; el artículo 8° del Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales o
Culturales o “Protocolo de San Salvador”; el Convenio 87 de la OIT relativo a la Libertad Sindical y a la
Protección del Derecho de Sindicación; el artículo 6° del
Convenio N.° 98 de la OIT, relativo a la aplicación de los principios del
derecho de sindicación y de negociación colectiva; y el Convenio N.° 151 de la
OIT, relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos
para determinar las condiciones de empleo en la administración pública, entre
otros tratados de derechos humanos.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA
ORLANDINI
BARDELLI
LARTIRIGOYEN
GONZALES
OJEDA
GARCÍA
TOMA
VERGARA
GOTELLI
LANDA
ARROYO
